Materialien 1989

Unterbindungsgewahrsam – Verschärfte Vorbeugehaft auf bayrische Art

Zuletzt geändert: 9. September 2026

Am 1. April 1989 sind in Bayern unter dem Begriff „Unterbindungsgewahrsam" neue Regelungen in Kraft getreten, die der Polizei weitreichende präventive Ermächtigungen, insbesondere gegen Demonstrationsteilnehmer, an die Hand geben. Damit können Menschen, die keiner Straftat verdächtig sind, nur auf die bloße Annahme hin, sie könnten möglicherweise solche begehen, vorsorglich ihrer Freiheit beraubt werden.

Der Bremer Rechtsanwalt und Publizist Rolf Gössner hat Anfang dieses Jahres in einer Expertise während einer Fraktionsanhörung der GRÜNEN im Bayrischen Landtag diese Verschärfung der Präventivhaft scharf kritisiert. Im folgenden dokumentieren wir den Wortlaut seines Sachverständigenbeitrags, der sich noch auf den Gesetzesentwurf bezog. Der Entwurf ist am 1. April 1989 ohne Änderung als Gesetz verabschiedet worden.

Grundsätzliche Probleme einer Vorbeugehaftregelung

„Unterbindungsgewahrsam" – ein schönfärberischer Begriff, der seine doch recht brutale Bedeutung für die Betroffenen vor der Öffentlichkeit ähnlich verschleiern soll, wie unzählige andere verharmlosende Begriffe aus den staatlichen Sprachkosmetik-Salons.

Ähnlich wie die Sicherheitspolitiker etwa die völkerrechtlich geächteten, lebensgefährlichen Kampfgase CN und CS zu „Tränengas" verniedlichen oder knochenbrechende Wasserwerfer und Hartgummigeschosse der Bevölkerung wahlweise als „unschädliche Einsatzmittel", „Waffen mit gebremster Gewalt", als „nicht tödliche" oder gar „humane" Waffen verkaufen, ähnlich wie sie mit dem Begriff „finaler Rettungsschuss" den wahren Sachverhalt, nämlich die Legalisierung des gezielten Tötens, die Ermächtigung zum staatlichen Mord, verharmlosen und verdecken, so wird mit der Bezeichnung „Unterbindungsgewahrsam" die Tatsache vernebelt, dass Menschen, die keiner begangenen Straftat verdächtig sind, nur auf die bloße Annahme hin, sie könnten eine solche – es soll aber auch lediglich eine Ordnungswidrigkeit „von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit“ genügen – möglicherweise künftig begehen, ihrer Freiheit beraubt werden können.

Die deutlicheren Begriffe „polizeiliche Vorbeugehaft" oder „Präventivhaft", die diesen Sachverhalt besser treffen, werden von den Gesetzesbetreibern systematisch gemieden.

Halten wir uns also zunächst grundsätzlich vor Augen:

Mit der Vorbeugehaft, alias „Unterbindungsgewahrsam", werden, wie bei der Untersuchungshaft nach der Strafprozessordnung auch, Menschen ihrer Freiheit beraubt, die von Rechts wegen als unschuldig zu gelten haben (wobei die Vorbeugehaft nach dem Polizeigesetz das Kriterium „Schuld" oder „Beschuldigung" als Eingriffsvoraussetzung – im Unterschied zur U-Haft noch nicht einmal kennt). Es handelt sich also strenggenommen um staatliche „Freiheitsberaubung gegenüber Unschuldigen" – ein besonders einschneidender Eingriff in das Grundrecht auf persönliche Freiheit, ein Übel, das in einem Rechtsstaat grundsätzlich nur denjenigen zugefügt werden darf, die wegen einer gesetzlich mit Freiheitsstrafe bedrohten Handlung rechtskräftig verurteilt worden sind. Denn schließlich bedeutet der Freiheitsverlust, das Einsperren in Gefängniszellen, für die Betroffenen „die schlimmste Rechtseinbuße“ (Hassemer), die unser Rechtssystem jemandem zufügen kann und die nicht rückgängig zu machen ist; sie bleibt in aller Regel nicht ohne negative, mitunter verheerende, körperliche, psychische und soziale Folgen für die Inhaftiertem, je länger die Haft andauert, desto gravierender.

Gegen lediglich einer Straftat Verdächtige ist eine solche Maßnahme in Form der Untersuchungshaft dementsprechend und im Hinblick auf die Unschuldsvermutung eigentlich nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig. Anordnung, Vollzug und Dauer der U-Haft müssen vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beherrscht werden.

In diesem Zusammenhang scheint mir ein Vergleich von Anspruch und Wirklichkeit äußerst bedeutsam, lässt doch der staatliche (eben auch der richterliche) Umgang mit den Freiheitsrechten seiner Bürger und Bürgerinnen in diesem Bereich durchaus Schlüsse auf die Präventivhaft-Praxis zu: Die Praxis der U-Haft in der Bundesrepublik entspricht, um es vorwegzunehmen, den oben genannten hehren Ansprüchen in keiner Weise. Insbesondere Strafverteidiger, Deutscher Anwaltsverein, Humanistische Union und Rechtswissenschaftler haben diese skandalöse Tatsache in den letzten Jahren immer wieder öffentlich kritisiert: „Untersuchungshaft wird zu schnell und zu häufig angeordnet sowie zu lange vollzogen." Bereits in mehreren Fällen musste sich die Bundesrepublik aus diesen Gründen vor der „Europäischen Kommission für Menschenrechte" sowie vor dem „Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte" verantworten. Im internationalen Vergleich steht die BRD an der Spitze der Länder mit langer U-Haft-Dauer.

In immerhin knapp fünf Prozent der Fälle ist die U-Haft sogar länger als die später verhängte Freiheitsstrafe. Knapp die Hälfte aller Untersuchungshäftlinge werden später noch nicht einmal zu einer vollstreckbaren Freiheitsstrafe bzw. zu überhaupt keiner Freiheitsstrafe verurteilt (Durchschnitt der Jahre 1976 bis 1983). In politischen Verfahren, insbesondere im Zusammenhang mit dem § 129a StGB („Terroristische Vereinigung"), sieht die Bilanz noch wesentlich düsterer aus.

Zu Vertrauen in die staatlichen Organe besteht also in dieser Hinsicht keinerlei Anlass!

Erst recht müssen die für die U-Haft geltenden, einschränkenden Prinzipien für die Präventivhaft gelten (die eigentlich nur in Ausnahme- bzw. Notfällen Anwendung finden dürfte), da hier Menschen betroffen sind, die noch nicht einmal einer Straftat verdächtig sind, von denen die Polizei lediglich annimmt, dass sie künftig möglicherweise Straftaten oder auch nur Ordnungswidrigkeiten begehen könnten – eine Prognoseentscheidung, die in der Regel nicht verifizierbar ist. Die Praxis der Vorbeugehaft-Verhängung in verschiedenen (Bundes-)Ländern, insbesondere in Bayern und Berlin, sieht jedoch anders aus; und mit dem zur Debatte stehenden bayrischen Änderungsentwurf zum so genannten Unterbindungsgewahrsam soll nun diese Tendenz zur Ausweitung ins Uferlose gesetzlich festgeschrieben werden: Er weitet die Präventivhaft mithilfe einer Auflistung von so genannten konkreten „Anhaltspunkten für die Prognoseentscheidung über das unmittelbare Bevorstehen von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten …" entsprechend aus und erhöht ihre maximale Dauer von ursprünglich 48 Stunden auf 14 Tage – eine hundertprozentige Steigerung.

Wird in Bezug auf die ausufernde Untersuchungshaftpraxis endlich auf bundespolitischer Ebene „Handlungsbedarf " angenommen, um den Dauerskandal in diesem Bereich zu bereinigen, soll nun in Bayern im noch prekäreren Bereich der Vorbeugehaft den Freiheitsrechten noch stärker zu Leibe gerückt werden.

Dabei wird allerdings mit Hartnäckigkeit behauptet, man wolle doch nur den Rechtszustand in Bayern an jenen in anderen Bundesländern angleichen. Der scheinheilige Hinweis der bayrischen Landesregierung, in anderen (zum Teil auch sozialdemokratisch regierten) Bundesländern existierten ähnliche Gewahrsamsregelungen in den Polizeigesetzen, die Vorbeugehaft ebenfalls bis zu 14 Tagen (Baden-Württemberg) oder sogar unbefristet vorsähen (Bremen, Hamburg), lässt vollkommen außer acht, dass die angesprochenen Regelungen in den betreffenden Ländern bisher, was die Dauer der Vorbeugehaft angeht, eher restriktiv gehandhabt wurden (was für Bayern nicht angenommen werden kann) und dass solch problematische Kataloge von Anhaltspunkten nirgendwo sonst existieren. Sicher, und das ist in der bisherigen Debatte vernachlässigt worden, bleiben auch die gesetzlichen Regelungen in den genannten Ländern problematisch, auch wenn sie gegenwärtig nicht voll ausgeschöpft werden.

Wir müssen doch sehen, dass solche Ermächtigungen schließlich auch für die Zukunft formuliert wurden, also bildlich gesprochen: „weit geschneiderte Kleider“ geschneidert wurden, die auch noch in politisch härteren Zeiten passen, wenn die sozialen Konflikte und Unruhen sich möglicherweise zuspitzen werden.

Polizeiliche Vorbeugehaft, zumal noch eine verschärfte, ist ein wichtiger Mosaikstein in der gesamten Präventionsstrategie moderner staatlicher Sicherheitspolitik, wie sie seit Ende der 60er Jahre strukturell entwickelt, im Laufe der 70er Jahre realisiert wurde und nun mithilfe der sogenannten Sicherheitsgesetze – besser: Staatsschutzgesetze – rechtlich abgesichert und weiter ausgebaut werden soll. Diese als „Krisenvorsorge" und „präventive Herrschaftssicherung" zu charakterisierende innere Sicherheitspolitik bescherte etwa der Polizei zusätzlich zu ihrer klassisch repressiven Aufgabe der Strafverfolgung und zur konkreten Gefahrenabwehr ein neues, fast uferloses polizeiliches Aufgabenfeld: die (bisher gesetzlich nicht geregelte) „vorbeugende Verbrechensbekämpfung" und die „Gefahrenvorsorge".

Die unvermeidliche Folge: Ein ständig wachsendes Informationsbedürfnis der Apparate, das zu intensivierter Aufklärungs- und Vorfeldarbeit führte; dank der elektronischen Datenverarbeitung können die in großen Mengen anfallenden Daten dann auch bewältigt und etwa über so genannte Verdachtsgewinnungs- und Verdachtsverdichtungsprogramme mehrdimensional durchforstet und ausgewertet werden. Die umfassende Überwachung und Kontrolle ganzer Lebensbereiche, die Erfassung von Millionen von (auch „unverdächtigen") Bürgern und Bürgerinnen (etwa im Zusammenhang mit Kontrollstellen und Schleppnetzfahndung) sowie die über elektronische Persönlichkeitsprofile und Bewegungsbilder ermöglichte Selektierung von sozialen Außenseitern, politisch „Verdächtigen", unliebsamen Individuen und ganzen Protest- bzw. Widerstandspotentialen – das sind die rechtsstaatlich und bürgerrechtlich höchst bedenklichen Konsequenzen dieser Hochsicherheitsentwicklung.

Die Polizei soll mit den ihr zugewachsenen neuen, insbesondere geheimpolizeilichen Methoden in die Lage versetzt werden, über ihre traditionellen Funktionen hinaus auch mit präventiven und operativen Mitteln schon frühzeitig potentielle Gefahrenherde für die Sicherheit des Staates und der Gesellschaft auskundschaften, überwachen und kontrollieren zu können sowie entsprechend flexibel und mobil, je nach Bedarf, präventiv oder repressiv zu agieren, bevor es überhaupt zu einer Gefährdung, Störung oder Straftat kommen kann („Präventive Herrschaftssicherung“/Krisenvorsorge).

Insbesondere ein elementarer Eckpfeiler der Begrenzung staatlicher Allmacht und Willkür wird mit dieser Praxis und ihrer teils erfolgten, teils bevorstehenden Verrechtlichung aus den Angeln gehoben: die Bindung staatlicher Eingriffe in die Grundrechte der Bürger und Bürgerinnen an das Vorliegen eines konkreten Verdachts oder einer konkreten Gefahr – statt unbestimmter „Gefahrenvorsorge". Der Mensch wird in dieser Sicherheitskonzeption zum potentiellen Sicherheitsrisiko (was die Umkehrung bisher geltender Prinzipien bedeutet), die staatliche Sicherheit zum Supergrundrecht erklärt, das alle anderen, die eigentlichen Grund- und Bürgerrechte, in den Schatten stellt.

Diese gesamte, hier ledig skizzierte Entwicklung, begann nicht zuletzt einzusetzen mit dem Auftreten der sozialpolitischen Folgen verschärfter ökonomischer Krisen (seit Ende der 60er Jahre), mit der staatlich-wirtschaftlichen Produktion von globalen Risiken, Gefahren und (Beinahe-)Katastrophen als Folge der Großtechnologie (seit Anfang der 70er Jahre; z.B. AKW). Diese Entwicklung führt also praktisch zwangsläufig zu einer alltäglichen Erosion der Grundrechte und rechtsstaatlicher Prinzipien: Die „Risikogesellschaft" bedingt den „präventiven Sicherheitsstaat".

Neben geheimpolizeilichen Strukturen, informationstechnischen Neuerungen und flexiblen Polizeistrategien sind, in abgestufter Wertigkeit, auch die polizeiliche Vorbeugehaft, ihre Ausweitung, Verschärfung und ihre unterschiedlichen Anwendungsformen bis hin zu der sich immer größerer Beliebtheit erfreuenden Einkesselung ganzer Demonstrationen, wichtige Bestandteile dieser Entwicklung. Gerade sie werden immer mehr als eine Art Sondergesetz zugeschnitten auf den außerparlamentarischen Widerstand, in Bayern insbesondere auf die Opposition gegen die Wiederaufbereitungsanlage (WAA) Wackersdorf (daher die nicht unzutreffende Bezeichnung der PAG-Verschärfung als „Lex WAA“ oder „Lex Wackersdorf"); sie öffnen staatlicher Willkür, speziell im Zusammenhang mit Demonstrationen und Streiks (nicht etwa mit Wirtschafts- oder Umweltverbrechen o.ä.) Tür und Tor, wie sich aus der folgenden Detailbetrachtung ablesen lässt.

Ausgewählte neuralgische Punkte des Art. 16 Abs. 1 PAG und des Änderungsentwurfs (Fassung vom 6. Dezember 1988, Drucksache 11/ 9078)

„Unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit" – diese jetzt bereits gültigen Voraussetzungen für eine Ingewahrsamnahme sind, gemessen an der Schwere des Grundrechtseingriffs, m.E. zu vage.

– Was heißt „unmittelbar bevorstehend" ? Wie weit muss sich die Gefahr schon konkretisiert haben? Die Praxis zeigt, dass hier bereits weit im Vorfeld, also bei weitem nicht nur in unmittelbarer zeitlicher und räumlicher Beziehung, Menschen aus dem Verkehr gezogen werden und dies auch von den zuständigen Richtern aufgrund der polizeilichen Aktenvorlage mehrheitlich abgesichert wird. Diese gesetzliche Formulierung bietet insofern also schon bisher keinen hinreichenden Schutz der Betroffenen, die sich zudem nicht (zumal nicht rechtzeitig) rechtlich und tatsächlich wirkungsvoll zur Wehr setzen können.

– „Bevorstehende Begehung einer Straftat " – also irgendeiner Straftat, ist m.E. zu weit gefasst, immer gemessen am Schweregrad des Grundrechtseingriffs. Zumindest müsste eine schwere oder erhebliche Straftat bevorstehen (siehe dazu auch § 20 Alternativentwurf zum Musterentwurf einheitlicher Polizeigesetze des „Arbeitskreises Polizeirecht"). Denn unter die bestehende Formulierung fallen auch bloße Bagatellstraftaten, die im Falle einer Verurteilung allenfalls mit einer Geldstrafe geahndet würden.

– Noch eklatanter gestaltet sich das Missverhältnis zwischen freiheitsentziehendem Eingriff und bevorstehender Ordnungswidrigkeit, über das der Zusatz „von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit" nicht hinwegtäuschen kann, zumal diese Formulierung nahezu beliebig zu interpretieren ist. Nach der Begründung des Änderungsentwurfes (Drucksache 11/9078, S. 4, 1. Sp.) kommen „vor allem Verstöße gegen das Versammlungsgesetz (Vermummungsverbot, passive Bewaffnung) und gegen Umweltvorschriften" in Betracht, nicht dagegen Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr (die allerdings häufig tatsächlich gemeingefährlich sein können im Gegensatz zu vielen Verstößen gegen das Versammlungsgesetz, etwa die bloße Teilnahme an einer verbotenen Versammlung). Da aus den erwähnten Gründen die Verhängung von Vorbeugehaft selbst nach herrschenden Kriterien stets das äußerste polizeiliche Mittel bleiben muss (der AE PolG empfiehlt zur Klarstellung: …, „wenn die Gefahr auf andere Weise nicht beseitigt werden kann"), ist eine Verquickung mit einer bloß bevorstehenden Ordnungswidrigkeit, die im Falle der Verwirklichung allenfalls zu einer Geldbuße führen kann, aus Güterabwägungsgründen schlichtweg unverhältnismäßig. Sieht man diese Problematik noch in Zusammenhang mit der in Art. 19 Nr. 3 des Änderungsentwurfes vorgesehenen Höchstdauer der Freiheitsentziehung von zwei Wochen, so wird spätestens hier die Verletzung des in der Verfassung verankerten Verhältnismässigkeitsgrundsatzes augenfällig.

Katalog konkreter Anhaltspunkte für die Prognoseentscheidung über das unmittelbare Bevorstehen von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit (diese Regelbeispiele sind zugeschnitten auf Demonstrationsereignisse; vgl. § 1 Änderungsentwurf zu Art. 16 Abs. 1):

a)

Eine solche Annahme soll darauf gestützt werden können, dass die betreffende Person „die Begehung der Tat angekündigt oder dazu aufgefordert hat" oder Transparente, Flugblätter in einer zur Verteilung geeigneten Menge oder sonstige Gegenstände mit einer solchen Aufforderung mit sich führt.

Diese für die Verhängung von Vorbeugehaft als maßgeblich angenommenen Anhaltspunkte tangieren im wesentlichen den Meinungsäusserungsbereich und damit die Meinungsfreiheit, insbesondere im Zusammenhang mit Demonstrationen und Aktionen. Zunächst bergen diese Formulierungen des Entwurfs etliche Interpretationsschwierigkeiten, die wiederum viel Spielraum für Willkürentscheidungen lassen: etwa bei der Frage der zur Verteilung geeigneten Anzahl von Flugblättern (Genügen etwa schon drei oder fünf Exemplare, oder müssen es mindestens zwanzig sein?). Welche Anforderungen sind an das Merkmal „mit sich führen" zu stellen, das heißt, an die Zuordnung zu einzelnen Personen, und an das Erfordernis des „Sichzueigenmachens" des Flugblatt- oder Transparentinhalts, was im Entwurf keine Erwähnung findet, entgegen den Vorstellungen des „Bayrischen Senats in seiner Beschlussempfehlung vom 15. September 1988, Nr. II 2. Wie sich aus der Begründung zum Änderungsentwurf ergibt (a.a.O., S. 4, 1. Spalte o., S. 5, 1. Spalte o.), soll gerade die individuelle Zuordnungsmöglichkeit und das „Zueigenmachen" keine Rolle mehr spielen, sondern nur noch die objektiven Anhaltspunkte der (möglicherweise zufälligen) räumlichen Nähe, womit der Entscheidungsspielraum der den polizeilichen Vorbeugegewahrsam überprüfenden Richter Möglichkeiten zur Gegenwehr der Betroffenen noch weiter eingeschränkt werden sollen.

Was lässt sich nun konkret unter die oben genannte Formulierung subsumieren?

Beispielsweise der Aufruf zum Boykott der Volkszählung.

Wir kennen ja deren „überragende Bedeutung für die Allgemeinheit“ aus der millionenschweren Propaganda der Regierung und die, wenn auch uneinheitliche, gerichtliche Sachbeschädigungsinterpretation. Hieße das: nicht mehr nur Bespitzelung von Boykotteuren und Speicherung ihrer Daten in Polizei- und „Verfassungsschutz"-Dateien, nicht mehr nur Anstrengung von Verwaltungs- und Gerichtsverfahren gegen sie, sondern künftig auch Vorbeugehaft?

Beispielsweise die Ankündigung bzw. der Aufruf, an einer verbotenen, „ordnungswidrigen" Demonstration oder Veranstaltung teilzunehmen.

Beispielsweise die Ankündigung, sich an einer „ordnungswidrigen" Blockade von Militäreinrichtungen zu beteiligen.

Beispielsweise der Aufruf zu einer Verkehrsblockade („Nötigung") oder Betriebsbesetzung („Hausfriedensbruch") im Zusammenhang mit Streikkämpfen.

Allein der Aufruf zu oder die Ankündigung von bestimmten Aktionsformen des „zivilen Ungehorsams" oder einfacher „gewaltfreier" Regelverletzung, die im Falle der Durchführung der Aktion und einer anschließenden gerichtlichen Ahndung allenfalls zu Geldbußen oder Geldstrafen führen würden, könnten künftig schon im Vornhinein, ohne dass es zu einer Tatausführung kommt, die ja noch von weiteren Entscheidungen und Handlungen abhängig ist, die Betreffenden tagelang und wochenlang ins Gefängnis bringen. Genügt hierfür künftig vielleicht bereits das Mitführen eines Buches mit dem Titel „Widerstand gegen die Staatsgewalt“, das ich Ende letzten Jahres herausgegeben habe, in dem es auch um Widerstandsformen und Bürgerrechtsaktionen geht? Folgt man der Einzelbegründung zum Änderungsentwurf (a.a.O., S. 4, 2. Spalte u.), so bedarf es noch nicht mal der Ankündigung einer Tat oder der Aufforderung zu einer solchen, sondern es soll gar ausreichen, solche „Aktionen" schlicht zu „befürworten". Deutlicher lässt sich nicht ausdrücken, dass hier reine Meinungsäußerungen mit (Vorbeuge-)Haft bedroht werden sollen.

b)

Die Annahme einer unmittelbar bevorstehenden Straftat oder Ordnungswidrigkeit soll außerdem darauf gestützt werden können, dass bei der betreffenden Person „Waffen, Werkzeuge oder sonstige Gegenstände aufgefunden werden, die ersichtlich zur Tatbegehung bestimmt sind oder erfahrungsgemäß bei derartigen Taten verwendet werden".

Diese Regelung bezieht ihre Brisanz nicht daraus, dass damit etwa eindeutige Waffen, wie z.B. Pistolen, Gewehre oder „Molotow-Cocktails" gemeint sein könnten (abgesehen vom Problem der Zuordnung, s.o.), sondern vielmehr aus dem inzwischen ausufernden Waffenbegriff, der noch die sog. passive Bewaffnung oder auch Schutzbewaffnung umfasst (hier übrigens die umgekehrte Tendenz in der einleitend beschriebenen staatlichen Sprachregelung).

Insofern ist diese Reglung im Zusammenhang mit den übrigen Verschärfungen im Demonstrationsrecht und den damit verbundenen rechtlichen und tatsächlichen Unsicherheiten bzw. (bewussten?) Verunsicherungen zu sehen: Reicht also etwa schon das Tragen oder Mitsichführen einer bestimmten, unerwünschten Kleidung bzw. verdächtiger Accessoires wie etwa Schals, großer Sonnenbrillen, Arbeitsschutzhelme, Regenschirme, falscher Bärte oder Gesichtsmasken mit den Zügen Friedrich Zimmermanns aus, um in Vorbeugehaft zu landen?

Ähnlich wie mit dem geplanten strafrechtlichen Vermummungsverbot letztlich alleine der generelle Verdacht zur Bestrafung führte, dass mit einer bestimmten Kleidung auch eine bestimmte Absicht zu gewalttätigem Verhalten verbunden sei, was pures Verdachts – bzw. Gesinnungsstrafrecht bedeutet, so würde die genannte Regelung allein das Auffinden einer bestimmten, für sich gesehen völlig harmlosen Kleidung, Vorbeugehaft rechtfertigen und damit die betroffene Person ihrer Freiheit und ihres Grundrechts auf Versammlungsfreiheit berauben.

Dies gilt entsprechend auch etwa für die Merkmale „Werkzeuge oder sonstige Gegenstände", die sich regelmäßig etwa in Kraftfahrzeugen finden, wie etwa Wagenheber oder Benzinkanister, deren Besitz nun etwa im Zusammenhang mit Demonstrationen o.ä. umgedeutet werden kann zu Anhaltspunkten bzw. Indizien für bevorstehende Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten. Damit ist die noch erweiterte Möglichkeit geschaffen, letztlich einfach missliebige Personen, denen keinerlei Gewalttaten o.ä. nachgewiesen werden können, unter fadenscheinigen Vorwänden schon im Vornhinein aus dem Verkehr zu ziehen. Das Gesetz lässt dies zu.

Nach dem Änderungsentwurf soll es genügen, dass eine „Begleitperson solche Gegenstände mit sich führt und sie (Wer? Die Person oder die Begleitperson? R.G. ) den Umständen nach hiervon Kenntnis haben musste". Ist dann die Begleitperson nicht auch Person, gegen die Präventivhaft verhängt werden kann, wenn so messerscharf, wie geplant, von den mitgeführten Gegenständen auf die Absicht geschlossen wird? Was soll der Schlenker? Das ist doch wohl vorausgesetzt, jedenfalls für den nichtjuristischen, i.e. gesunden Menschenverstand.

Mit dieser Regelung wird meines Erachtens eine problematische Kontakt- bzw. Kollektivhaftung im Vorfeld konstruiert („Mitgegangen, Mitgefangen"), ähnlich wie wir sie inzwischen bereits aus strafrechtlichen Zusammenhängen kennen. So können etwa nach der Verschärfung des Demonstrationsstrafrechts von 1985 selbst vollkommen friedliche Demonstrationsteilnehmerinnen und -teilnehmer zu „Landfriedensbrechern" befördert werden – eine gesetzliche Konstruktion, mit deren Hilfe die aus „Terrorismus"-Verfahren bekannte und heftig umstrittene kollektive Haftung auch im Demonstrationsrecht verankert wurde.

Der individuelle Nachweis einer eigenhändig begangenen Gewalttat ist entbehrlich geworden. Die bloße Anwesenheit bei einer „unfriedlichen" Demonstration zu einer bestimmten Zeit und in inkriminierter Bekleidung reicht für eine Verurteilung wegen „Landfriedensbruchs" aus. Damit wurden weit mehr Betroffene geschaffen, als es der alte Tatbestand des „Landfriedensbruchs" vermochte.

Eine ähnliche Wirkung wird auch die Zurechnung der Gegenstände von „Begleitpersonen" bei der Vorbeugehaft entfalten. Die „bloße Behauptung, seine Begleitperson nicht zu kennen" oder von der Mitführung der inkriminierten Gegenstände nichts zu wissen, was manche Richter in der Vergangenheit zum Leidwesen der Bayrischen Landesregierung noch gelten ließen, soll jedenfalls in Zukunft nicht mehr ausreichen, sich vor der Präventivhaft zu retten (s. Begründung S. 4, 1. Spalte, o.). Wann die betreffende Person vom Mitführen der Gegenstände durch die Begleitperson Kenntnis hat und „wer im Einzelfall einem anderen als Begleitperson zuzurechnen ist", entscheidet die Polizei aus eigener Machtvollkommenheit vor Ort – oder wie es in der Änderungsbegründung formuliert ist, „anhand objektiv feststellbarer Umstände". Damit steht eine völlige Loslösung der Haft von persönlicher Verantwortung der Betroffenen zu befürchten, denen letztlich keine Möglichkeit mehr bleibt, sich gegen bloße Unterstellungen zur Wehr zu setzen.

Und so nimmt die Gerechtigkeit ihren Lauf: Bei Insassen eines Personenkraftwagens wird in aller Regel von einer Zusammengehörigkeit ausgegangen – da wird sich der zufällig mitgenommene Tramper kaum herausreden können, et vice versa. Aber auch die zusammengewürfelten Benutzer von Bussen oder zufällige Mitbewohner in einer Unterkunft können, auch nach dem überarbeiteten Entwurf, vor Präventivhaft nicht unbedingt sicher sein, wenn bei einzelnen entsprechende Gegenstände gefunden werden und die Polizei nach den Umständen davon ausgeht, die anderen hätten hiervon Kenntnis haben müssen. Diese polizeiliche Annahme dürfte „erfahrungsgemäß" in entsprechenden Situationen und Umfeldern die Regel sein.

c)

Eine Präventivhaft soll auch dann möglich sein, wenn die betreffende Person „bereits in der Vergangenheit mehrfach aus vergleichbarem Anlass bei der Begehung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten … als Störer betroffen worden ist und nach den Umständen eine Wiederholung dieser Verhaltensweise zu erwarten ist".

Diese Regelung im Polizeirecht ist im Zusammenhang zu sehen mit der geplanten strafprozessualen Haft bei „Wiederholungsgefahr", eine Nazi-Errungenschaft des Jahres 1935, die nun auch bei (schwerem) Landfriedensbruch möglich werden soll, was einer Sicherungshaft gleichkäme. Die Präventivhaft für frühere „Störer", also etwa Personen, die wissentlich oder unwissentlich an nicht genehmigten Demonstrationen teilgenommen haben, letztlich alle „Auffälligen", die in irgendeine Polizeimaßnahme geraten sind, von denen die Wiederholung ähnlicher Verhaltensweisen erwartet wird, soll nun die Lücke im Vorfeld strafbarer Handlungen schließen.

Es ist dabei, so die Einzelbegründung zu c), nicht erforderlich, dass die betreffende Person etwa für die frühere „Störertätigkeit“ rechtskräftig verurteilt wurde; „es genügt eine rechtswidrige Störung", die zu überhaupt keinem Verfahren geführt zu haben braucht und die lediglich auf Polizeiseite, etwa im datenschutzrechtlich äußerst bedenklichen „Meldedienst Landfriedensbruch“ oder in der „Störerdatei" registriert wurde: „Auf ein Verschulden im strafrechtlichen Sinne kommt es nicht an."

Der „Nachweis" früherer „Störertätigkeit", die Jahre oder gar Jahrzehnte zurückliegen mag (diese Zeitfrage lässt der Entwurf offen), kann auch allein auf frühere polizeiliche Maßnahmen gestützt werden. Das bedeutet: Selbst wenn etwaige Ermittlungsverfahren eingestellt worden sind.

Die Frage der Wiederholungsgefahr entscheidet die Polizei nach den Umständen vor Ort, die möglicherweise von der betroffenen Person überhaupt nicht zu beeinflussen sind.

Die richterliche Überprüfung wird zur Farce.

Zur Problematik richterlicher Überprüfung

Überhaupt entscheidet der zuständige Richter in den Fällen der Präventivhaft in nichtöffentlichem Verfahren lediglich nach polizeilicher Aktenlage. Er kennt die Lage vor Ort nicht. Er hört auch keine unabhängigen Zeugen. Maßgebend für die Verhängung von Präventivhaft sind nicht Tatsachen, sondern Vermutungen über noch gar nicht begangene Rechtsbrüche sowie Begriffe wie „Annahme", „ersichtlich", „erfahrungsgemäß" und „nach den Umständen". Die Argumente der Betroffenen zählen nach der geplanten Rechtslage, noch weniger als bisher schon. Mithilfe der neuen „Anhaltspunkte" soll, das ist eindeutig aus der Begründung herauszulesen, der Überprüfungs- und Entscheidungspielraum der Richter massiv eingeschränkt werden. Sie werden zur schematischen Anwendung dieser Regelbeispiele verleitet, was zur Vereinheitlichung und zu einer Rationalisierung der nach diesem Gesetz zu erwartenden präventiven Massenverhaftungen führen wird.

Resumee

So wie jede Demonstration oder Veranstaltung dem Willkürakt eines Verbots wegen „zu erwartender Gewalttätigkeiten" oder „zu erwartender Gewaltbefürwortung", wozu notfalls auch die erforderlichen Hinweise leicht erbracht werden können, wie die Erfahrungen mit agents provocateurs letztlich lehren, wehrlos ausgeliefert ist, so droht einer Vielzahl von Bürgern, die gewillt sind, ihr Demonstrationsrecht wahrzunehmen, der Willkürakt Präventivhaft nach dem Motto: Die friedlichste Demonstration ist die, die erst gar nicht stattfindet, weil deren Akteure in Unterbindungsgewahrsam sitzen.

Zusammen mit den bereits erfolgten und den noch geplanten Einschränkungen der Demonstrationsfreiheit führt eine zeitlich und inhaltlich ausgeweitete Präventivhaft für potentielle Demonstrationsteilnehmerinnen und -teilnehmer, aber auch für Streikende, zu einem unkalkulierbaren Risiko, das diese von der Wahrnehmung ihrer Rechte abschrecken könnte. Die Gesetzesplaner setzen auf Abschreckung, wie sie in ihrer Begründung offenbaren: Dort heißt es in aller wünschenswerten Deutlichkeit, dass die Möglichkeit eines längeren Unterbindungsgewahrsams „eine erhebliche Präventionswirkung entfalten dürfte" (S. 2).

Mit einer Reihe der geplanten Regelbeispiele, mit der vorgesehenen Höchstdauer von zwei Wochen und insbesondere mit der Verknüpfung der beiden Elemente ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, das Übermaßverbot sowie der Bestimmtheitsgrundsatz. Nähme man das Grundgesetz ernst und insbesondere auch Art. 102 der „Verfassung des Freistaates Bayern", der eine mehrtägige Vorbeugehaft schlichtweg für unzulässig erklärt, so dürfte dieser Änderungsvorschlag nicht Gesetz werden. Es handelt sich hierbei um den Versuch eines unverhältnismäßigen und sonderrechtsgleichen, also letztlich verfassungswidrigen Eingriffs in die Freiheitsrechte von (potentiellen) Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmern und Streikenden.

Wir müssen endlich die permanente und nicht länger zumutbare Ausdehnung staatlicher, insbesondere polizeilicher Befugnisse auf ihre Funktion hin hinterfragen. Wir dürfen uns nicht länger mit den angeblichen Praxisbedürfnissen der Polizei und der angeblich gefährdeten Staatssicherheit als Begründung zufrieden geben, wie es uns etwa in den Worten des bayrischen Innenministers wieder in bemerkenswerter (fast entwaffnender) Schlichtheit entgegenschlägt: „Es muss doch für einen Polizeibeamten einfach entmutigend sein, einen Zwillenschützen oder Steinewerfer, den er am Vortag unter Gefahr für Gesundheit oder Leben aus einer feindseligen Menschenmenge herausgeholt hat, schon am nächsten Tag wieder in ‘Aktion’ zu sehen. Nicht der neugierige oder der friedliche Demonstrant ist ja Ziel polizeilicher Maßnahmen, sondern vor allem der gewalttätige Störer." Wohlgemerkt – „vor allem".

Die Frustrationsgrenze von Staatsbütteln als Maßstab für Gesetzeseingriffe in die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger – so weit ist es also schon gekommen.

Entgegen solcher herrschenden Argumentationsmuster müssen wir endlich und immer wieder den historischen Blick für die immanenten Gefahren einer politisch selektierenden, wiedervereinigten und mächtigen Sicherheitsbürokratie schärfen, um den Schutz des Menschen vor einer solchen sicherheitspolitischen Aufrüstung und Strukturentwicklung zu verstärken.

Denn die neuere Geschichte, insbesondere diejenige Deutschlands, zeigt, dass die eigentlichen und systematischen Gefahren für den Bürger und seine Rechte von staatlicher Seite, vom staatlich organisierten Gewaltapparat, drohen. Auch die Vorbeugehaft, gerade im Gewande des bayrischen „Unterbindungsgewahrsams", wird den schlimmen Ruch von „Schutzhaft" nie ganz los werden.

Rolf Gössner

Geheim 2–3/1989, 13 ff.